国务院调整上海自贸区临港新片区暂时实施有关规定（附自贸区等“五区”辨析）

关务小二

国务院关于同意在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施有关行政法规规定的批复

国函〔2021〕115号

上海市人民政府，商务部、司法部：

你们关于在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施有关行政法规规定的请示收悉。现批复如下：

一、按照《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，同意自即日起至2024年12月31日，在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例》、《国内水路运输管理条例》的有关规定（目录附后）。

二、国务院有关部门、上海市人民政府要根据上述调整，及时对本部门、本市制定的规章和规范性文件作相应调整，建立相适应的管理制度。

三、国务院将根据中国（上海）自由贸易试验区临港新片区改革开放措施的试验情况，适时对本批复的内容进行调整。

附件：国务院决定在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施的有关行政法规规定目录

国务院

2021年11月9日

附件

国务院决定在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施的有关行政法规规定目录

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自由贸易协定及自由贸易区

自由贸易协定

自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）是指两个或多个国家（包括独立关税地区）为实现相互之间的贸易自由化所进行的地区性贸易安排，协定通常包括货物贸易、服务贸易、投资、政府采购、知识产权保护等领域。

①自由贸易区

自由贸易协定所涵盖的所有成员的全部关税领土，称为自由贸易区（Free Trade Area，FTA）。典型如此前的北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement），该协议于1994年1月1日生效，同时宣告北美自由贸易区（North America Free Trade Area）正式成立。再如2002年11月，我国同东盟10国签署《中国-东盟全面经济合作框架协议》，根据协议，2010年1月中国-东盟自由贸易区（China and ASEAN Free Trade Area）正式建立。

根据商务部统计，截至2021年8月，我国已经达成19个自由贸易协定，和26个国家或地区签署了自由贸易协定。

②自由贸易园区

自由贸易园区（Free Trade Zone，FTZ）是指某一国或地区在己方境内划出一个特定区域，单方自主给予特殊优惠税收和监管政策，类似于世界海关组织所定义的自由区（Free Zone）：“指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，被视为在关境之外。”

自由贸易园区特点

对境外货物往来实施便利化措施，如不要求提供许可证件等。

货物进入区内不予征税，在进入国内其他地区时课税。

货物可以在区内自由存储、分类、买卖、加工、制造。

区内企业享受经营税收减免、金融活动自由等优惠。

需要注意的是，Free Trade Area同Free Trade Zone容易混淆，被笼统翻译为“自由贸易区”，故2008年商务部及海关总署发函就两者表述进行规范：“Free Trade Area”为“自由贸易区”，“Free Trade Zone”为“自由贸易园区”。自由贸易区同自由贸易园区在设立主体、法律依据、核心政策等方面存在诸多区别，其中一个显著区别在于实施范围：前者是两（多）国政府间依据协议设立，涵盖所有成员国的关境；后者是根据本国法律在国境内划分出的独立区域。目前，在国际上没有关于自由贸易园区的全球统一规则，各国发展形成各具特色、名称各异的形态，如欧盟“自由区”、美国“对外贸易区”、日本“综合保税区”等。

根据世界银行《特殊经济功能区发展报告》中关于特殊经济功能区的分类，自由贸易园区同出口加工区、企业区、自由港、单一工厂出口加工区、特殊功能区并列（如下表所示）。

③中国自由贸易试验区

随着经济全球化发展，区域经济一体化成为趋势，多个国家（地区）间签署自由贸易协定成为主流。在中国逐渐成为世界第二大经济体、世界第一大贸易国及最大的发展中国家后，美国先后主导并发起了“跨太平洋伙伴关系协议”（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP；2017年美国退出后改名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”，CPTPP）、“欧美跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）、“服务贸易协定”（Trade In Service Agreement，TISA）等谈判。

我国则提出“一带一路”倡议、建设亚洲投资银行、参加“区域全面经济伙伴关系协定”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）、实施申请加入CPTTP等举措，其中建设中国自由贸易试验区是重要环节。自2013年9月中国（上海）自由贸易试验区正式成立以来，我国已分6批、共计设立21个自由贸易试验区。

我国自由贸易试验区的战略定位

全面深化改革和扩大开放的试验田，按照国际通行规则，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，创造国际化、市场化、法治化的优质营商环境。

制度创新高地，制度创新是核心任务，形成可在全国复制推广的新制度。

安全阀，相关改革在自由贸易试验区进行压力测试后逐步放开，以控制各方面风险特别是金融风险。

简而言之，中国自由贸易试验区是我国深化改革开放的试验田，围绕制度创新，提前自我加压并在全国推广，为我国全面对接、融入新一代的国际规则和体系做好各项准备。

④海关监管区

《中华人民共和国海关监管区管理暂行办法》规定，海关监管区是指《中华人民共和国海关法》第一百条所规定的海关对进出境运输工具、货物、物品实施监督管理的场所和地点，包括海关特殊监管区域、保税监管场所、海关监管作业场所、免税商店以及其他有海关监管业务的场所和地点。

海关监管区是海关实施监督管理的场所和地点，几乎囊括海关履行职责涉及的全部地域。但同时要注意的是，海关在海关监管区内实施监管“不妨碍其他部门履行其相应职责”——在海关监管区内，海关仅依法履行涉及海关职责，其余的政府职责如治安、消防、环保等，应由相应的政府主管部门依法履行。

海关监管区涵盖范围

海关特殊监管区域。海关特殊监管区域是经国务院批准设立的保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区及其他特殊监管区域。

保税监管场所。保税监管场所是经海关批准设立的保税物流中心（A型、B型）、保税仓库、出口监管仓库及其他保税监管场所。

海关监管作业场所。海关监管作业场所是指由企业负责经营管理，供进出境运输工具或者境内承运海关监管货物的运输工具进出、停靠，从事海关监管货物的进出、装卸、储存、集拼、暂时存放等有关经营活动，符合《海关监管作业场所设置规范》，办理相关海关手续的场所。通常为满足海关监管货物的进出、装卸、存放要求而设立，具体包括以下类型：水路运输类海关监管作业场所、公路运输类海关监管作业场所、航空运输类海关监管作业场所、铁路运输类海关监管作业场所、快递类海关监管作业场所等。

免税商店。免税商店是指经海关总署批准，由经营单位在国务院或者其授权部门批准的地点设立符合海关监管要求的销售场所和存放免税品的监管仓库，向规定的对象销售免税品的企业。具体包括：口岸免税商店、运输工具免税商店、市内免税商店、外交人员免税商店和供船免税商店等。

其他有海关监管业务的场所和地点。主要指集中作业场地，包括旅客通关作业场地、邮检作业场地。

⑤海关特殊监管区域

我国的海关特殊监管区域包含保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区及跨境工业区等类型，通常简称为“特殊区域”。这些系参照世界海关组织《关于简化和协调海关制度的国际公约》（《京都公约》）中的“自由区”（Free Zone）设立，虽然在隔离设施、配额许可证件、税收优惠等与国外自由贸易园区相同，如上海外高桥保税区被伦敦《金融时报》旗下杂志评为“2010—2011年度全球最佳自由贸易园区”，但在经济发展方向、定性定位（境内关外、境内关内）、区域功能、管理体制、政策法规、海关监管等方面与国外自由贸易园区存在一定的不同。

目前，我国海关特殊监管区域正逐步整合为综合保税区。根据海关总署官网及媒体资料统计显示，截至2021年8月，全国海关特殊监管区域共有166个，包含综合保税区154个、保税区9个、保税港区2个、跨境工业区1个。

来源：关务小二整理自中国政府网、中国海关杂志。