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更新：关于处理主动披露违规行为有关事项的公告（海关总署公告2023年第127号）
主动披露作为海关引导和鼓励企业加强自律管理的一项制度措施，自2014年起开始在海关部分业务领域进行试点。2016年6月，重新修订的《中华人民共和国海关稽查条例》（以下简称“《海关稽查条例》”）对主动披露制度做出相关规定。海关总署在其后出台的《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》（以下简称“《稽查条例实施办法》”）以及有关规范性文件进一步明确了主动披露的具体执行问题。
主动披露制度的实施，对于引导企业守法自律、保障企业合法权益、提升海关执法效能发挥了重要作用。但从执法实践上看，部分进出口企业和行政相对人对于主动披露制度仍然存在一些模糊认识，对个别问题认识上还有“误区”，影响了制度功效的充分释放。为此，现重点对主动披露制度的相关问题进行说明和解读。
1、什么是主动披露
根据《海关稽查条例》以及《稽查条例实施办法》的有关规定，主动披露是指进出口企业、单位就其尚未被海关发现的违反海关监管规定情事，主动如实向海关报告，并接受和配合海关处理。上述进出口企业、单位，主要包括从事与进出口业务相关的法人或者非法人组织。关于自然人能否成为主动披露的主体，相关法规和规章没有做出具体规定。从法律适用的一般性原则考虑，如果自然人主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并符合相关条件的，海关也可以认定其构成主动披露。
2、为什么建立主动披露制度
主动披露制度是海关改进优化执法方式的有益探索和实践。与海关传统意义上的单向性的刚性执法不同，主动披露制度属于激励性的执法方式。在主动披露模式下，企业不再是海关行政执法活动中被动的接受方，其可以通过自身的主动作为（主动报告、主动纠错），在一定程度上影响海关的执法结果（如通过主动披露争取海关减免处罚），从而引导和激励企业加强日常管理和自我检查，形成企业自律、主动报告、及时纠错的诚信驱动机制，促进企业守法经营，提高海关执法效能，推动构建海关与企业的协同共治格局。
3、主动披露适用哪些违法行为
根据《海关稽查条例》和《稽查条例实施办法》的规定，主动披露主要是指进出口企业主动向海关报告其违反海关监管规定的行为。根据《海关行政处罚实施条例》的规定，“违反海关监管规定的行为”是指违反海关法以及其他法律、行政法规和规章但不构成走私的行为。由此可见，主动披露制度主要适用于并非出于当事人主观故意而实施的违法行为，当事人故意而为的走私行为被排除在外。其制度设计的主要考虑是：只有那些因疏忽或者过失导致违法行为发生且能够自查自纠并主动报告的企业，才有资格享受减免处罚的优惠待遇；走私行为人故意违法在前，事后报告不能视作主动披露，更不能豁免法律责任。
虽然基于现行规定，主动披露制度仅适用于违反海关监管规定行为，但实践中企业对于通过自查发现违反海关法律法规、规章和规范性文件规定的行为，没有必要过于拘泥该行为究竟是走私行为还是违规行为。一方面企业受专业知识和能力限制恐难以对违法行为性质做出准确判断；另一方面业务人员在企业并不知情的情况下实施走私行为，是构成单位走私还是个人走私需要由海关最终认定。因此，上述情况下企业可以在第一时间按照主动披露程序向海关报告，即使最终因海关认定构成走私行为不能适用主动披露制度，也可以因及时纠正违法行为、主动消除危害后果以及积极配合海关调查等，直接适用《行政处罚法》关于从轻、减轻或者不予处罚的相关规定。
4、主动披露制度是否仅适用于稽查处理
很多企业对于主动披露制度的适用范围都有这样的误解。需要说明的是，主动披露制度虽然首先在《海关稽查条例》这部行政法规中做出规定，但条例对于该项制度的适用范围并未做出限制性规定和排他性安排。实践中，主动披露制度作为一种激励性的执法方式，已被应用于包括海关稽查处理在内的相关执法领域。譬如，海关总署2016年第62号“关于开展税收征管方式改革试点的公告”规定，实施自报自缴的进出口企业主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为并接受海关处理，经海关认定主动披露的，海关应当从轻或者减轻处罚；2018年5月1日起施行的《海关企业信用管理办法》就主动披露所涉行政处罚是否作为海关认定企业信用状况记录问题做出相关规定。其他执法领域主动披露制度的实施，参照执行《稽查条例实施办法》有关程序性规定。
5、构成主动披露需要满足哪些条件
企业主动报告行为是否属于主动披露，由海关最终认定。那么需要满足哪些条件，海关才会认定为主动披露，这是企业非常关心的问题。根据《海关稽查条例》和《稽查条例实施办法》的规定，除前面几个问题中已经提到的主动披露行为应当是违反海关监管规定行为外，企业构成主动披露还需要满足以下条件：
一是企业主动报告的违法行为应当是海关此前并未掌握的，如果海关在企业报告前已经掌握了违法线索，企业的报告行为至多属于配合海关调查，不能构成主动披露。
二是在海关以明示方式通知企业启动调查、稽查、核查、查验（检查）等相关执法程序前主动报告的，方可构成主动披露。企业收到海关上述通知后再报告的，不能排除其存在因担心海关查发而提前报告的可能，难以认定是否是真正意义上的“主动”，故不能按照主动披露处理。
三是主动报告内容属实，不存在严重失实或者隐瞒其他违法行为的情形。如实报告，是对企业主动披露的基本要求。如果报告内容严重失实或者隐瞒其他违法行为，企业的真实意图就很有可能是为了避重就轻、掩人耳目，甚至干扰海关执法办案，不仅不能视为主动披露，对其行为还应当给与否定性评价。
除满足上述条件外，进出口企业申请主动披露，还需要向海关提交账簿、单证等相关材料，并对所提交材料的真实性、准确性、完整性承担法律责任。
6、主动披露是否必须以书面方式向海关报告
根据《稽查条例实施办法》规定，进出口企业应当主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为并接受海关处理。配合该办法的实施，海关总署2016年第61号公告公布了包括《主动披露报告》在内的海关稽查相关法律文书。近期，海关总署发布的2019年第161号“关于执行主动披露涉税违规行为有关事项的公告”，又专门明确进出口企业向海关主动报告涉及税款征收违规行为，需要填制《主动披露报告表》。应该说，由于主动披露制度可能在一定程度上豁免当事人的法律责任，在相关法律制度设计上对主动披露的认定和执行设置了较为严格的程序性规定，其中就包括主动披露必须采取书面方式向海关报告。这一方面体现了对于当事人权利义务相协调的法治原则，同时也是出于固定证据、固化流程、避免争议的需要。有必要说明的是，在某些特殊情况下，如果企业确实由于客观原因无法进行书面报告，可以在第一时间先以口头方式向海关如实报告有关情况，在条件允许后再尽快补充提供书面报告，应当视同符合相关程序性规定。
7、主动披露是否一定不予处罚
这个问题是广大进出口企业对于主动披露制度最为关注的焦点问题，而且很多企业对此持肯定看法，认为只要企业主动披露，海关就应该不予处罚，否则就是对企业的不公正对待。个别企业甚至错误认为，企业主动披露就是“自投罗网”。上述问题反映出一些企业对于主动披露的制度内涵以及其与法律责任确定两者之间的关系还缺乏正确认识。应该说，主动披露作为引导和激励企业自主发现问题并主动纠错、主动报告的制度，其法律效果更多地体现为海关在作出处罚决定过程中量罚的考虑因素，但并不属于法定的免责事由。《海关稽查条例》对于主动披露所涉违法行为只规定了“应当从轻或者减轻行政处罚”；《稽查条例实施办法》虽然对主动披露的违法行为有“不予行政处罚”的规定，但不予处罚的行为必须符合“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”的条件，而这正是《行政处罚法》第二十七条第二款所规定的不予行政处罚的情形。基于上述分析，我们可以得出以下结论：对于企业主动披露的违规行为，海关应当从轻、减轻处罚，但不必然免责；只有符合《行政处罚法》第二十七条第二款所规定情形，方可不予处罚。
对于哪些情形属于《行政处罚法》上述规定的不予处罚情形，海关可以在其职权范围内结合执法实践予以明确和细化。近期，海关总署发布的2019年第161号公告就针对主动披露的涉税违规行为，明确了两种情形海关依据《行政处罚法》的规定可以不予处罚。一种是在涉税违规行为发生之日起三个月内向海关主动披露，并主动消除危害后果的；另一种是在涉税违规行为发生之日起三个月后向海关主动披露，漏缴、少缴税款占应缴纳税款比例10%以下，或者漏缴、少缴税款在人民币50万元以下，并主动消除危害后果的。需要注意的是，上述两种情况均要求企业“主动消除危害后果”，与《行政处罚法》所规定的不予处罚情形保持衔接。对于涉税违规行为，“主动消除危害后果”主要指补缴相关税款，补办有关海关手续，使涉案行为性状回归到合法状态。
8、还可享受哪些优惠待遇或者鼓励措施
海关对于主动披露企业激励机制的覆盖范围，不仅局限于对其相关违法行为从轻、减轻或者不予处罚，还包括以下几个方面：一是信用状况记录的特别处置。根据海关总署相关规定，进出口企业主动披露且被海关处以警告或者50万元以下罚款处罚的行为，不作为海关认定企业信用状况的记录。50万元罚款数额基本可以涵盖海关针对一般性质的违反海关监管规定行为做出的罚款处罚。二是减免滞纳金。《稽查条例实施办法》规定，对主动披露并补缴税款的进出口企业，海关可以减免滞纳金。企业补缴税款的税负义务不能因主动披露得以免除，但因迟延履行税负义务所产生的带有惩戒性质的滞纳金，可以因企业主动披露予以豁免。由此可见，主动披露在一定程度上消除了企业因逾期履行纳税义务而产生的负面影响和不利后果。
9、企业主动披露是否会影响其信用等级
总体来看，企业主动披露对其信用等级可能产生的影响更多的是积极的、正向的影响。正如我们在上一个问题中提到的，进出口企业主动披露且被海关处以警告或者50万元以下罚款处罚的行为，都不会作为海关认定企业信用状况的记录。执法实践中，50万元的罚款数额基本可以涵盖海关对一般违规行为作出的罚款处罚。换言之，因企业主动披露，海关对这类处罚决定在评定企业信用状况中不予考虑，可以在很大程度上化解企业信用等级的下调风险。但上述积极影响和作用是相对的、有限度的，企业主动披露与信用等级下调的风险并不是完全“绝缘”。如果企业违规行为的罚款数额突破了50万元的“红线”，即使有主动披露情节，有关罚款决定也会纳入信用记录，对企业信用状况以及信用等级的评定产生负面影响。
10、主动披露制度对于企业的根本价值是什么
主动披露制度在帮助企业化解个案风险、降低违规成本、消减负面影响等方面具有十分明显的作用，但这就是该项制度的全部价值所在吗？执法实践表明，绝大多数违反海关监管规定行为，涉案企业主观上并无违反规定的故意，违规情事的发生往往是由于企业内部管控机制不健全、部门衔接不顺畅、合规审查不到位、员工能力不适应等原因造成的。归结为一点，就是管理问题。而主动披露制度的设计初衷和基本理念，就是引导、激励、促进企业强化自律管理、提升合规能力，通过健全完善与海关业务有关的各项内部管理制度，对其生产经营活动加强源头治理和过程管控，及时发现违规苗头，将其化解消除于萌芽阶段，逐步由“主动披露”转变为“无可披露”，这应该是主动披露制度对企业的根本价值所在。
文章来源：中国海关杂志
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