海关总署推动加工贸易持续高质量发展16条改革措施解读
近日，海关总署印发了《海关总署关于推动加工贸易持续高质量发展改革实施方案》（简称《改革方案》），提出海关监管的三方面16条具体改革措施。主要内容如下：一、提升便利化水平，持续优化营商环境
（一）放宽深加工结转集中申报时限。内容：允许企业每月底前对上月深加工结转核注清单及报关单进行集中申报；需跨核销周期的，可在当期或下一个核销周期完成集中申报手续。解读：深加工结转便于企业开展上下游的原材料和半成品配送，有利于压缩生产原料的配送时间，降低运营成本，能够保障产业链供应链稳定。按原有规定，企业要在每月15日前对上月深加工结转情况进行集中申报，且不得超过手（账）册有效期或核销截止日期。改革后，允许企业每月底前对上月深加工结转业务进行集中申报，企业可以多出15天时间办理集中申报手续；对于需跨账册核销周期（年度申报周期）的，企业可选择在当期或下一个核销周期（年度申报周期）完成集中申报手续。需注意的是，结转双方企业在办理深加工结转申报业务时，应协商统一在年前或年后办理，避免出现一方年前办理、一方年后办理的跨年申报情况。
（二）优化加工贸易成品出口退换管理。内容：对实施账册管理的企业，因出口成品品质、规格或其他原因无法在同一核销周期内办理“成品退换”手续的，经海关批准，企业可在同一账册项下跨一个核销周期办理“成品退换”相关手续。解读：中国是制造业大国，货物贸易量排名全球第一，企业对出口货物的售后服务需求较高。“成品退换”是加工贸易企业开展售后服务的主要方式之一。按原有规定，已经核销的加工贸易账册项下的出口成品，不能按照“成品退换”方式进行申报。改革后，企业如果因为出口成品品质、规格或其他情况，无法在同一核销周期内办理“成品退换”手续的，经海关批准，可在同一账册项下跨一个核销周期办理“成品退换”相关手续。需注意的是，“成品退换”方式进口时限不得超过下一个核销周期（年度申报周期）截止日期，“成品退换”方式出口时间不得超过退换进口之日起下一个核销周期（年度申报周期）截止日期。确实不能复出口的，由企业按照海关总署令第111号的相关规定办理。
（三）优化集中内销和企业搬迁手续。内容：非失信企业集中内销的，免于办理集中内销备案手续。在金关二期系统中增加企业搬迁业务模块，实现企业远程在线办理不作价设备、保税货物的转入、转出业务手续。解读：这条措施主要包含2项内容。一是进一步便利企业内销。近年来，为了支持加工贸易企业开拓国内市场，海关陆续出台了一系列内销便利化措施，其中允许企业按季度集中办理内销征税手续受到社会各界的高度认可。按原有规定，企业办理集中内销需要事前向海关办理备案手续，提交相关资料。这次改革，进一步取消了集中内销备案手续，非失信企业只要开展加工贸易业务，就可以直接享受按季度集中内销纳税的便利，不需要事先向海关提交《集中办理内销纳税手续情况表》。二是进一步便利企业搬迁。产业体系的现代化过程，也是产业梯度转移以及生产力布局和优化的过程。加工贸易企业搬迁过程中涉及到海关监管设备、货物的转入、转出手续。按原有规定，企业需要在迁出地、迁入地主管海关分别办理审核手续，往返传递书面资料。这次改革，海关总署将开发企业搬迁业务模块，企业通过“单一窗口”就可以“足不出户”办理不作价设备、保税货物等转入、转出手续。
（四）试点开展单耗管理改革。内容：顺应企业生产实际，在部分海关试点开展将单耗标准转化为单耗参数，取消单耗标准刚性管理要求，企业申报单耗超出原单耗标准的，海关按照申报单耗审核后予以保税核销。在部分海关试点简化报核前申报单耗核批手续，高级认证企业无须海关核批即可开展报核前申报单耗业务；非高级认证企业经海关批准，可以以企业为单元开展报核前申报单耗，无须逐本手册核批。解读：这条措施主要包含2项内容。一是试点取消单耗标准刚性管理要求。单耗标准设定最高上限值，其中出口应税成品单耗标准增设最低下限值，主要用于规范企业单耗申报行为。按原有规定，加工贸易企业应当在单耗标准内向海关申报单耗，超出单耗标准的，海关按单耗标准的最高上限值或最低下限值对保税料件进行核销，该做法已不适应现代企业的生产实际。这次改革，顺应了企业生产实际，取消单耗标准刚性管理要求，将单耗标准转为单耗参数，海关不再按照单耗标准的最高上限值或最低下限值对保税料件进行核销，企业可根据生产实际情况如实向海关申报单耗。该项改革2023年5月已在部分直属海关试点，下一步总结完善后将扩大试点。二是试点简化报核前申报单耗的审核手续。报核前申报单耗是海关总署为顺应企业生产实际推出的一项管理措施。按原有规定，加工贸易企业确有正当理由无法按期申报单耗的，应当留存成品样品以及相关单证，并在成品出口、深加工结转或者内销前提出书面申请，经主管海关批准的，加工贸易企业可以在报核前申报单耗。这次改革，将根据企业资信情况简化报核前申报单耗的审核手续：高级认证企业可直接自主选择在报核前申报单耗；海关注册登记和备案企业经海关批准同意报核前申报单耗的，可以选择全部或部分手（账）册报核前申报单耗，不需要逐本审批。
（五）拓展企业集团加工贸易监管模式适用范围。内容：放宽牵头企业须为高级认证企业的限制，允许信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料、重大装备制造等行业中内部管理规范、信息化系统完备的非失信加工贸易企业作为牵头企业开展企业集团加工贸易业务。解读：企业集团加工贸易监管模式推行后，帮助企业实现集团内的生产要素快速流转、集团资源共享，有效盘活生产要素，降低制度性交易成本。目前全国已有100多个集团300多家企业参与改革，每年节省企业运营成本和资金占用约16亿元，取得良好成效。按原有规定，企业集团牵头企业必须为高级认证企业。这次改革，放宽了牵头企业的适用范围，优先考虑信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料、重大装备制造等国家鼓励发展的重点行业，允许这些行业中内部管理规范、信息化系统完备的非失信企业作为牵头企业开展企业集团加工贸易业务。
（六）整合联网监管账册和以企业为单元账册管理模式。内容：整合联网监管账册和以企业为单元账册，统一适用前期、中期和后期管理制度和管理要求。优化金关二期账册管理系统，取消账册经营范围备案。解读：现行海关特殊监管区域外的加工账册主要有“联网监管”和“以企业为单元”两种模式，都是使用电子账册为载体进行监管，两种模式的监管理念相近，但在管理要求方面存在一定差异。按原有规定，“联网监管”账册需要执行“100％下厂核销”“海关抽盘商品的价值应占到本次核销盘库所有商品总值的25％以上”等管理要求；而“以企业为单元”账册虽然没有强制下厂核销和限定盘库比例的要求，但其不具备“联网监管”账册的滚动核销、周转量控制等便利功能。这次改革，将在管理模式和系统功能上，对“联网监管”账册和“以企业为单元”账册进行整合，取消账册经营范围备案，适用统一的前期、中期和后期管理制度和管理要求。
（七）实施“保税+ERP”监管改革。内容：优先选取信息化系统完善的高级认证企业开展试点，对接企业资源计划（ERP）等信息化系统，自动采集海关监管所需的企业生产经营等数据，与报关数据等自动比对、核算核销，海关监管顺势嵌入企业生产经营过程，依托智能监控指标和模型对保税货物的进、出、转、销、存进行动态协同监管。解读：受新一轮科技革命和产业变革影响，我国外贸企业加快推进数字化转型，引入现代化ERP系统，构建了较为完备的内控机制，经营管理水平持续提升，企业希望海关在更多场景开展数字化、智慧化监管，更好实现数据多跑路、企业少跑腿。前期，海关总署已在深圳、合肥等13个直属海关开展试点，对接企业ERP系统直接抓取数据，减少企业向海关申报的数据和环节。同时，贯彻差别化管理理念，海关运用数据智能分析辅助监管，对与海关对接ERP系统的企业实施“多手段、少手续”的隐形监管和“低干预、高效能”的精准监管。企业对接ERP后，原来需要事前申请报备的加工贸易料件串换、保税货物存放场所变更、单耗备案等业务，企业只需一次报备，无须逐票办理。通过ERP系统的联网对接，进一步减少企业重复申报，压缩业务办理时间，降低运营成本。
（八）开展“短溢区间”改革。内容：在加工贸易账册管理中引入“短溢区间”管理，对企业产生的一定幅度内的合理误差，符合不予处罚情形的，依法办理征税或调整账册后，海关按规定予以正常核销。解读：该项改革措施是海关聚焦加工贸易实际问题，主动顺应企业生产经营和纾困减负现实需求的重要举措。改革坚持包容审慎原则，优化容错纠错机制，在加工贸易管理中引入“短溢区间”改革，对企业产生的一定幅度内的合理误差，根据《行政处罚法》符合不予处罚情形的，依法办理征税或调整账册纳入监管后，海关按规定予以正常核销。
（九）规范优化保税核查作业。内容：强化业务部门、核查部门间的协同配合和核查情况定期通报机制，形成加工贸易监管合力；进一步提高保税核查作业取证、单兵装备、处置建议、档案管理等的标准化；优化保税核查内容，提升核查效能，减少对加工贸易企业正常生产经营活动的干预。解读：这条措施主要针对当前困扰基层和企业的保税核查问题，推动保税核查深度融入保税监管体系，优化核查作业模式。一是强化业务部门、核查部门间的协同配合，加强核查情况定期通报，减少信息不对称造成的重复核查。二是进一步提高保税核查作业取证、单兵装备、处置建议、档案管理等的标准化，压缩自由裁量权。三是优化保税核查内容，提升核查效能，减少对企业正常生产经营活动的干预。
（十）加大对中小加工贸易企业信用培育力度。内容：将创新型中小企业、专精特新中小企业、专精特新“小巨人”企业及单项冠军企业等纳入重点培育对象，助推更多优质中小企业成为“经认证的经营者”（AEO）企业。解读：根据《海关总署关于公布<中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法>的令》（署令〔2021〕251号）、《海关总署关于增加高级认证企业便利措施促进外贸保稳提质的通知》等政策文件，海关AEO企业可以享受相应的通关便利措施，对于促进企业外贸发展具有较大帮助。这次改革，通过加强加工贸易企业中占主体的中小企业认证培育力度，将创新型中小企业、专精特新中小企业及专精特新“小巨人”企业及单项冠军企业等纳入重点培育对象，强化分类指导，精准帮扶，不断提升企业合规水平和自身管理效能，助推更多符合条件的中小企业成为海关AEO企业，享受高级认证企业便利措施，进一步激发市场主体活力，提升企业国际竞争力。
二、促进区域协同发展，推动加工贸易梯度转移。
（十一）简化国内采购设备出区手续。内容：以出口报关方式进入综合保税区的设备，监管期限届满出区的，企业只需申报出区核注清单，不需申报进口报关单，按规定免于提交许可证件，不实施商品检验。解读：按原有规定，区内进口免税设备或从境内（区外）入区并享受出口退税的设备出区时，企业按规定申报出区核注清单和进口报关单。这次改革，简化了国内采购设备出区手续，对于以出口报关方式从境内区外进入综合保税区且监管期限届满的设备，企业在办理出区手续时仅需要直接申报核注清单，不需申报进口报关单，按规定免于提交许可证件，也不实施商品检验。
（十二）支持梯度转移与综合保税区转型升级协同发展。内容：支持原油、煤炭、天然气等能源性商品和铁矿石、铜精矿等资源性商品以及粮食等大宗商品进口，在中西部和东北地区主要进口地设立保税仓库，就地开展加工贸易。支持中西部和东北地区依托综合保税区政策优势，将综合保税区打造为承接加工贸易产业转移的示范区。解读：这条措施主要包含2项内容。一是支持战略商品在中西部和东北地区主要进口地开展加工贸易。为着力提升战略商品产业链供应链韧性和安全水平，结合中西部和东北地区的资源优势、产业特点，支持原油、煤炭、天然气、铁矿石、铜精矿等能源性、资源性商品和粮食等大宗商品进口，在中西部和东北地区主要进口地建设保税仓库等储运基地，支持就地开展加工贸易，稳定战略商品产业链供应链。二是支持中西部和东北地区产业梯度转移与综合保税区转型升级协同发展。以中西部和东北地区加工贸易产业梯度转移与综合保税区转型升级协同发展为抓手，加快推动中西部和东北地区综合保税区建设和转型升级，支持产业转移承接地依托综合保税区政策优势，在制度开放、战略新兴产业发展、新领域新赛道开辟等方面发挥先导作用，提升产业转移承接能力。
（十三）支持加工贸易新兴业态发展。内容：协同相关部门，优化加工贸易管理政策措施，支持符合条件的综合保税区外加工贸易企业开展自产产品的保税维修试点，支持动态调整综合保税区维修产品目录。解读：海关总署高度重视推动加工贸易转型升级，增强加工贸易内生动力，支持加工贸易向“微笑曲线”两端延伸。调研中，部分加工贸易企业提出了一些政策层面的诉求，海关总署积极向相关部委提出建议，协同制定优化加工贸易管理政策措施。支持动态调整综合保税区维修产品目录。支持综合保税区外企业试点开展自产出口产品保税维修，加快推动一批维修项目落地。
三、坚持底线思维，筑牢安全发展防线
（十四）研究完善规章制度体系。内容：系统性开展加工贸易规章制度“立、改、废、释”，及时废止不符合加工贸易发展要求的文件，修订加工贸易管理规章及配套规范性文件。解读：为了适应加工贸易高质量发展改革需要，将系统性开展加工贸易规章制度“立、改、废、释”工作，为改革提供制度依据。一是及时修订《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》（海关总署令第155号颁布，第243号修订）、《中华人民共和国海关加工贸易企业联网监管办法》（海关总署令第150号）等相关规章制度。二是完善相关配套规范性文件，及时发布放宽深加工结转集中申报时限、简化集中内销手续、简化国内采购设备出区手续等改革措施的公告，构建系统完备、科学规范、运行高效的加工贸易海关监管法规制度体系，把制度优势更好地转化为治理效能。
（十五）推进智慧保税监管系统建设。内容：完善保税业务系统生态，实现保税业务全流程信息化办理，强化信息互通和系统互联，构建数字化、智能化的智慧保税监管体系。依托大数据分析平台，建立一体化设计、集约化开发的业务分析预警模块，强化对加工贸易重点环节的精准管控。解读：为推进数字政府建设，这次改革将结合智慧海关建设，打造智慧保税监管系统生态，实施业务系统全面生态化、操作规范全面程序化、政策要求全面参数化、监管数据全面多元化、知识经验全面数字化、作业管理全面智能化的“六化”数字化转型，全面提升监管服务数字化、智能化水平，适应加工贸易企业多层次多样化通关需求。通过对监管风险的智能识别，精准聚焦不法企业，做到“对守法者无事不扰”，营造良好的加工贸易企业发展环境。
（十六）强化重大系统性风险防控。内容：提高政治站位，着力防控环境、税收、贸易管制等重大系统性风险，强化全链条监管，防范“结合部”出现监管空白和政策合成谬误。解读：落实总体国家安全观，以安全促便利，着力强化加工贸易风险防控系统性集成性，提高各类风险因素的动态感知和处置能力，结合加工贸易处于国内国际双循环交汇枢纽的特点，将环境、税收、贸易管制等风险纳入加工贸易重大风险防控机制，切实防范“结合部”出现监管空白和政策合成谬误，实现“管得住”与“放得开”的有机统一。以上是《改革方案》的主要内容。下一步，海关总署将强化组织领导，按照成熟一项推进一项的原则，有序推进《海关总署推动加工贸易持续高质量发展改革实施方案》各项改革措施落地实施。各项改革措施具体做法以出台公告、通知或细化方案为准，其他未列明事项按现行相关法律法规办理。
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